Sentencia Corte Suprema
Santiago, treinta de septiembre del año dos mil tres.
Vistos:
En estos autos rol Nº 3537-02 la demandada, I. Municipalidad de Pelarco, dedujo recursos de casación en la forma y en el fondo contra la sentencia de la Corte de Apelaciones de Talca, que acogió el reclamo de ilegalidad de la Resolución Alcaldicia que se menciona, declarando expresamente que la reclamante tiene derecho a indemnización de perjuicios.
Se trajeron los autos en relación
Considerando:
A) En cuanto al recurso de casación en la forma:
1º) Que el recurso deducido se funda en la causal contemplada en el artículo 768 Nº 7 del Código de Procedimiento Civil, esto es, en contener la sentencia impugnada decisiones contradictorias. Se basa en la circunstancia de que en el considerando 9º de la misma se tiene por acreditado que la reclamante Carmen García Hernández fue contratada para desempeñar labores docentes, en aula, en el Liceo de Pelarco. Sin embargo, en la parte resolutiva de la misma se decide que se le permitirá a la reclamante seguir desarrollando labores distintas a las que rezan en el contrato, no contempladas en su texto ni en el estatuto docente. Agrega que resulta contradictorio e incongruente aceptar que existe contrato para luego desconocer o prescindir de sus efectos;
2º) Que el artículo 768 del Código de Procedimiento Civil dispone que El recurso de casación en la forma ha de fundarse precisamente en alguna de las causas siguientes:...7 En contener decisiones contradictorias.
Esta materia conecta inmediatamente con el artículo 170 del mismo texto legal, que alude la forma en que han de dictarse sentencias como la de la especie. Según es sabido, tales fallos constan de tres partes o secciones claramente diferenciadas: una expositiva, a que se refieren los números 1º, 2º y 3º de este último precepto; una considerativa, consagrada en los números 4º y 5 del mismo artículo; y una parte resolutiva, que es la estampada en su número 6º como La decisión del asunto controvertido.
La causal que se ha esgrimido en el presente caso debe decir relación necesariamente, sólo con esta última parte o sección de la sentencia, y no de las otras, o de éstas con aquélla. Esto es, la sentencia puede razonar en un sentido y concluir en otro, pero ello no implica la presencia de decisiones contradictorias, aunque se pudiere dar otra causal de casación, mas no la que se estudia. Ello, porque según la ley, la decisión judicial ha de comprender todas las acciones y excepciones que se hayan hecho valer en el juicio, pudiendo omitirse las que sean incompatibles con las aceptadas, y éstas han de contenerse en la sección antes señalada.
Si en la parte decisoria, entonces, se contiene tan sólo una decisión, aunque ésta pudiera estar deficientemente planteada y fundada, resulta imposible que las haya contradictorias;
3º) Que, en efecto, en la especie se trata de un fallo que aunque pudiera tener falencias de orden jurídico procesal, no contiene ninguna decisión que se contraponga con otra, y la que se hace valer respecto de una motivación, no es idónea para configurar la causal de nulidad formal que se ha invocado, por lo que el recurso se desestima, ya que una posible contradicción de un considerando con lo decisorio, como se dijo, no configura el vicio que se ha hecho valer.
B) En cuanto al recurso de casación en el fondo:
4º) Que respecto a este recurso corresponde consignar que la oportunidad normal para declarar inadmisible un recurso de casación en el fondo es, sin lugar a dudas, aquélla a que se refiere el artículo 782 del Código de Procedimiento Civil; pero el Tribunal, en uso de sus atribuciones, debe sin embargo velar por la corrección formal del proced imiento y puede enmendarlo posteriormente, incluso durante la etapa de acuerdo o, aun, durante la vista de la causa, si es que con un nuevo estudio de los antecedentes, se advierta la necesidad de hacerlo, mediante la dictación de las resoluciones que sean pertinentes;
5º) Que lo expresado precedentemente es lo que ha ocurrido en el presente evento, en que el recurso de casación en el fondo deducido evidencia adolecer de graves deficiencias, fundamentalmente en lo que atañe a la configuración de los errores de derecho y en las disposiciones legales que se dicen infringidas, lo que no se compadece con un recurso de derecho estricto como el interpuesto;
6º) Que, en efecto, de conformidad con la norma del artículo 772 del mencionado Código, los errores de derecho que se denuncien respecto de determinada sentencia, han de serlo en función de yerros jurídicos que digan relación con disposiciones legales quebrantadas a consecuencia de ellos, lo que no ocurrió en la especie, toda vez que se indicó como vulnerado, el artículo 1545 del Código Civil, a lo que el recurrente denomina ley del contrato, y si bien citó también como quebrantadas otras normas legales, concretamente los artículos 1546 del texto legal antes referido, 38 de la Ley 19.070 y artículos 56 y 63 letra i) de la ley 18.695, la vulneración de estas últimas las hace derivar, en el hecho, del quebrantamiento de la primera norma legal anotada;
7º) Que en el enfoque propuesto, resumiendo las alegaciones del recurso, la reclamante afirma que el fallo tiene por acreditado que fue contratada exclusivamente para cumplir labores como docente en aula; sin embargo, en la parte dispositiva de la misma sentencia se niega a las autoridades competentes del municipio la facultad de reponerla en sus funciones propias como profesora de aula. Vale decir señala - que a raíz de la infracción a la ley del contrato, se le está vedando a uno de los contratantes, la Municipalidad de Pelarco, el que haga valer su derecho de obligar al otro contratante a que cumpla con la función para la que fue contratada, esto es, hacer clases y, como consecuencia de ello, resultarían infringidos las restantes normas legales que señala como quebrantadas en el libelo en que se contiene el recurso;
8º) Que, no obstante, en primer lugar, cabe precisar respecto de la presunta vulneración del artículo 1545 del Código Civil, según el cual Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causales legales, y que se podría producir en razón de su disposición en orden a estimar como ley todo contrato, que ello no pasa de ser sino una metáfora legal, cuya finalidad es dotar a dicha convención de fuerza obligatoria como si fuera ley para los contratantes. Pero, por cierto, ello no transforma al contrato en una ley susceptible de ser vulnerada y generar, así, una causal de casación en el fondo, puesto que solamente la infracción de aquellas normas jurídicas de tal rango, entendido según el concepto contenido en el artículo 1º del Código Civil, puede eventualmente producir una infracción y llevar al acogimiento, por ello, del expresado recurso;
9º) Que, pese a lo recién concluido que debería poner término a la impugnación -, hay que consignar que el artículo 785 del Código de Procedimiento Civil, en su segundo inciso, dispone que En los casos en que desechare el recurso de casación en el fondo por defectos en su formalización, podrá invalidar de oficio la sentencia recurrida, si se hubiere dictado con infracción de ley y esta infracción haya influido substancialmente en lo dispositivo de la sentencia. La Corte deberá hacer constar en el fallo de casación esta circunstancia y los motivos que la determinan, y dictará sentencia de reemplazo con arreglo a lo que dispone el inciso precedente. Dicho inciso se refiere al contenido del fallo de reemplazo, en caso de acogimiento de una casación de fondo;
10º) Que, en la especie, se ha comprobado la inadmisibilidad de la casación en el fondo por defectos formales, concretamente por la invocación del quebrantamiento de una ley que no es tal, pero la lectura de los antecedentes de autos lleva al tribunal a analizar la posibilidad de una casación de la misma naturaleza pero de oficio, por las razones que se exponen a continuación;
C) En cuanto a la casación de fondo de oficio:
11º) Que, según consta de estos antecedentes, la reclamante, profesora básica, formuló el presente recla mo, denunciando la ilegalidad en que habría incurrido la Alcaldesa de la I. Municipalidad de Pelarco, que rechazó su reclamo deducido ante dicho municipio, con motivo de lo resuelto por el Director Subrogante del Liceo de Pelarco en el Oficio Ordinario Nº 41, de 08 de marzo de 2001, por el cual ordena que la actora debe asumir la función de profesora jefa del 4º año básico B, en dicho establecimiento. La reclamante solicitó en su reclamo que se ordene que ella continúe desempeñando las labores inspectivas y administrativas que se le habían asignado como consecuencia de lo dictaminado por el Comité de Medicina Preventiva e Invalidez del Servicio de Salud del Maule, y se le indemnice por los daños que se le han ocasionado.
Aceptado a tramitación el reclamo, éste fue, en definitiva, acogido por la Corte de Apelaciones, que consideró ilegal el Oficio Ordinario impugnado, declarándose expresamente que tiene derecho a reclamar perjuicios;
12º) Que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 140 de la Ley Nº 18.695 de 31 de marzo de 1988, Orgánica Constitucional de Municipalidades, que regula el recurso de carácter contencioso administrativo, conocido como Reclamo de Ilegalidad Municipal, éste procede respecto de dos especies de resoluciones u omisiones ilegales de los alcaldes o de sus funcionarios: a) aquéllas que afectan el interés general de la comuna; y b) aquéllas que atañen al interés particular de quien lo interpone.
En el primer caso, en donde el interés general de la comuna resulta menoscabado por las conductas -activas o pasivas- de los mencionados agentes públicos, cualquier individuo, tenga o no comprometido en ello su propio interés, está en condiciones de deducir el reclamo, que se presenta así como una acción popular.
En la segunda de dichas hipótesis, en cambio, cuando las ilegalidades afecten únicamente el interés particular, sólo el agraviado puede deducir la reclamación;
13º) Que, correspondiendo el reclamo a que se refieren estos autos, a la segunda de las categorías enunciadas, se hace necesario discernir acerca de si la vía escogida por la reclamante para el logro de su pretensión es la adecuada a tal finalidad, a la luz de lo prescrito en el acápite b) de la disposición legal antes citada; en otros t érminos, si ésta, en su calidad de funcionaria municipal, se encuentra legitimada para plantear el presente arbitrio contencioso administrativo;
14º) Que la respuesta a la interrogante así propuesta debe buscarse mediante el examen de la normativa legal que, durante las últimas décadas, ha regulado lo concerniente al reclamo de ilegalidad, en cuanto instrumento idóneo para impugnar resoluciones u omisiones de los agentes municipales, agraviantes del interés privado de las personas;
15º) Que, desde semejante perspectiva, es preciso recordar que la Ley Nº 11.860 de 14 de septiembre de 1955, sobre Organización y Atribuciones Municipales, reguló el reclamo de ilegalidad, por medio de su artículo 115, en cuyo inciso 2º se dispuso que, tratándose de resoluciones u omisiones que afecten sólo el interés particular de una o más personas determinadas, únicamente éstas se encuentran habilitadas para formular el reclamo en mención.
Con posterioridad, se dictó el Decreto Ley Nº 1.289 de 12 de Diciembre de 1975, nueva Ley Orgánica de Municipalidades, que derogó expresamente la mencionada Ley Nº 11.860, y se preocupó del reclamo de ilegalidad dándole una fisonomía muy similar a la que actualmente presenta- en el artículo 5º transitorio.
En el párrafo b) este precepto franquea la posibilidad de hacer uso del señalado mecanismo de impugnación a las personas agraviadas con la conducta contraria a la ley del Alcalde o de otros funcionarios municipales, agregando en su inciso final que la Corte de Apelaciones, en el mismo fallo que acoge el reclamo, podrá ordenar a la Municipalidad el pago de las remuneraciones municipales no percibidas por el reclamante;
16º) Que como quiera que en los dos cuerpos normativos ya mencionados se reconoce titularidad para reclamar de las ilegalidades que afectan el interés particular a las personas agraviadas, habida consideración del significado amplio que entraña el vocablo persona todo individuo de la especie humana- no cabía duda que en él quedaban comprendidos los funcionarios municipales, los que se entendían legitimados para deducir el reclamo de ilegalidad en defensa de sus intereses particulares y, en tal sentido, se orientó la jurisprudencia mientras estuvo vigente dicha legislación;
17º) Que, sin embargo, la situación anterior varió con la dictación de la Ley Nº 18.695 de 31 de marzo de 1988, Orgánica Constitucional de Municipalidades, con vigencia al presente, según se pasa a exponer.
Esta regula en su artículo 136 actual artículo 140, en virtud de ajustes posteriores- el reclamo de que se trata en términos parecidos a los del Decreto Ley Nº 1289, pero, al referirse en su acápite b) a la modalidad de impugnación de las ilegalidades que menoscaban el interés privado, y, en lo más específico, a quienes, en su condición de agraviados, pueden interponerlo, en vez de la palabra persona, usa la voz particulares;
18º) Que una apreciación contextual de la norma aludida, que consagra un instrumento destinado a impugnar resoluciones u omisiones agraviantes del interés privado, que tienen su origen en el seno de una entidad municipal, concretamente en la conducta del Alcalde u otro agente del municipio, lleva a concluir que el vocablo particulares no puede sino entenderse como referido a personas extrañas al organismo municipal, como contrapuesto, por ende, al concepto de funcionario, individuo institucionalmente ligado a él;
19º) Que esta interpretación guarda consonancia con la historia del establecimiento de la Ley Nº 18.695.
En efecto, la Cuarta Comisión Legislativa, en el informe elevado a la Junta de Gobierno acerca del proyecto de esta Ley (Boletín Nº 874/06), establece un parangón entre las normas que se proponen y las que se contemplan en el antes mencionado Decreto Ley Nº 1289 sobre el reclamo de ilegalidad, en los términos siguientes:
La diferencia sustancial que dicho recurso tiene respecto del consagrado en el referido decreto ley es que no podrá ser utilizado por funcionarios municipales, como lo ha sido en la actualidad, pues éstos deben ceñirse a las normas estatutarias que se dicten para tales efectos, conforme al principio general que rige en tal materia para los funcionarios de la Administración del Estado.
La Comisión Conjunta no consideró que fuera procedente que los funcionarios municipales utilizaren un procedimiento de excepción para discutir las resoluciones de carácter administrativo que los afectaren. Para lograr el objetivo anterior, se precisó que será cualquier particular el que podrá reclamar, y no cualquier persona, como señalaba el artículo 5º transitorio antes citado (del Decreto Ley Nº 1289) . Ello tomando en cuenta la diferencia que existe entre una persona que reviste la calidad de funcionario municipal esto es, de empleado público- y otra que, como persona, se sitúa frente a la municipalidad como un particular;
20º) Que el Tribunal Constitucional, mediante sentencia expedida el 29 de febrero de 1988, se pronunció favorablemente sobre la constitucionalidad del proyecto de la Ley Nº 18.695, en lo tocante al reclamo de ilegalidad; y, luego de reproducir en su considerando 11º, el texto del informe recién transcrito, expuso en el fundamento 12º: Que de lo expuesto en los considerandos precedentes se infiere que la expresión particular que emplean las letras a) y b) del artículo 83 del proyecto remitido - en referencia al actual artículo 140-. Sólo excluye a los funcionarios del recurso de reclamación, en cuanto a los actos municipales que les afecten o agravien en su calidad de tales, esto es, como consecuencia de la relación estatutaria que los une con los respectivos municipios; pero no los margina como titulares legítimos para reclamar de la ilegalidad de las resoluciones de otra índole, en los mismos términos y condiciones que las demás personas, tanto porque, en ese evento actúan como simples particulares como, porque así lo demuestra con nitidez la historia fidedigna del establecimiento de la norma.
Y agrega: Que así interpretada la expresión particular, en su verdadero sentido y alcance, el artículo 83 del proyecto remitido léase artículo 140 actual de la ley, según antes se dijo- no merece reparo constitucional, ya que es lícito que la legislación tienda a uniformar los sistemas de protección jurisdiccional de los derechos que a los funcionarios públicos les confieran sus respectivos estatutos.
De esta manera, las personas que tengan la calidad de funcionarios municipales no sufren menoscabo en el ejercicio de sus derechos ni tampoco se produce desigu aldad jurídica alguna, con motivo de la norma contenida en el artículo 83 del proyecto 140 de la ley-. Ellos, en cuanto a las resoluciones municipales que los afecten en su calidad de funcionarios, gozarán de los recursos que contemple el llamado Estatuto Administrativo de los Empleados Municipales a que se refiere el artículo 32 del proyecto y, mientras tal cuerpo de leyes se dicte, continuaran afectos a las normas estatutarias actualmente en vigor (artículo 3º transitorio del proyecto) .
Por su parte, en cuanto a los actos municipales ajenos a la relación estatutaria, dispondrán de los recursos que el artículo 83 en estudio 140 de la ley- les concede como simples particulares;
21º) Que, en el mismo orden de ideas, debe agregarse que, en el texto de la Ley Nº 18.695 que, prácticamente, reproduce las disposiciones del Decreto Ley Nº 1289 sobre el reclamo de ilegalidad- no se contempla la posibilidad, que se preveía en el inciso final de este último cuerpo normativo, en orden a que, en la sentencia que diera lugar al reclamo, se ordenase a la Municipalidad el pago de remuneraciones municipales no percibidas por el reclamante;
22º) Que la calidad de funcionaria municipal que detenta la reclamante de autos, en su condición de profesional de la educación, que presta servicios en un establecimiento educacional dependiente del Municipio de Pelarco, se encuentra consagrada en el Decreto con Fuerza de Ley Nº 1 de 10 de Septiembre de 1996 del Ministerio de Educación, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 19.070; cuerpo normativo que regula la carrera docente y establece la relación estatutaria de los profesionales mencionados con los municipios de que dependen; sin perjuicio de hallarse, además, afectos a las disposiciones del Código del Trabajo, en el ámbito propiamente laboral de sus relaciones con la entidad empleadora;
23º) Que, asentadas como premisas en los razonamientos que anteceden, tanto la inviabilidad del reclamo previsto en el artículo 140 de la Ley Nº 18.695, bajo la modalidad de su letra b), por parte de empleados municipales, como el hecho de que quien lo ha planteado en estos autos inviste semejante condición; no cabe sino concluir que este arbitrio no resulta en la especie jurídicamente procedente, por cuanto la actora carecía de legitimación para proponerlo;
24º) Que, como corolario de las consideraciones que se han desarrollado, al haber acogido la sentencia recurrida el reclamo de autos ha incurrido en manifiesto error de derecho, desviándose de la recta interpretación del artículo 140, letra b) de la Ley Nº 18.695; error que, como resulta obvio, ha influido sustancialmente en lo dispositivo del fallo, habida cuenta de que, si se hubiera comprendido por parte de quienes lo pronunciaron, el correcto alcance y sentido de la norma en examen, el reclamo de ilegalidad habría sido desestimado;
25º) Que, en las circunstancias expuestas, procede que esta Corte, por reunirse los presupuestos requeridos para ello, haga uso de la facultad que le reconoce el artículo 785 inciso 2º del Código de Procedimiento Civil, invalidando de oficio la sentencia recurrida.
Y de conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículos 764, 767, 785 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se declara: a) Que se rechaza el recurso de casación en la forma deducido en el primer otrosí de la presentación de fs.70, respecto de la sentencia de dieciocho de julio del año dos mil dos, escrita a fs.65; b) Que se declara inadmisible el recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal de la referida presentación, en contra del mencionado fallo; y c) Que se casa de oficio la misma sentencia, la que por consiguiente es nula, y se la reemplaza por la que se dicta a continuación.
Regístrese.
Redacción a cargo del Ministro Sr. Yurac.
Rol Nº 3.537-2.002.
Pronunciado por la Tercera Sala, integrada por los Ministros Sr. Ricardo Gálvez; Sr. Domingo Yurac; Sr. Humberto Espejo; Srta. María Antonia Morales y Sr. Adalis Oyarzún. No firma el Ministro Sr. Yurac, no obstante haber concurrido a la vista del recurso y acuerdo del fallo por estar con permiso.
Sentencia de Reemplazo Corte Suprema
Santiago, treinta de septiembre del año dos mil tres.
En cumplimiento de lo que dispone el artículo 785 del Código de Procedimiento Civil, se procede a dictar la siguiente sentencia de reemplazo.
Vistos:
Se reproduce la sentencia en alzada, con excepción de sus motivos tercero a décimo tercero, ambos inclusive, que se eliminan;
Se reproducen, asimismo, los motivos duodécimo a vigésimo tercero del fallo de casación que antecede.
Y teniendo, además, presente:
1º) Que, tal como se expresó en la sentencia de casación que precede, la actora carece de legitimación activa para accionar en la presente causa, desde que pretende resolver problemas propios, pendientes con el Municipio de Pelarco, al margen de lo que estatuye el artículo 140, letra b) de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, Nº 18.695, cuestión que necesariamente ha de ventilar en la sede y procedimientos que correspondan, pues, admitir lo contrario, implicaría además desnaturalizar el reclamo o recurso de ilegalidad, admitiendo su utilización para fines ajenos a aquéllos para los que está previsto en la disposición legal precitada, que no son otros que evitar agravios o arbitrariedades de funcionarios municipales, contra particulares.
De conformidad, asimismo, con lo dispuesto en el artículo 140, letra b) de la tantas veces referida Ley Nº 18.695, se declara que se rechaza el reclamo de ilegalidad deducido en la presentación de fs.29, formulado por doña Carmen García Hernández.
Regístrese y devuélvase con sus agregados.-
Redacción a cargo del Ministro Sr. Yurac.
Rol Nº 3.537-2002.-
Pronunciado por la Tercera Sala, integrada por los Ministros Sr. Ricardo Gálvez; Sr. Domingo Yurac; Sr. Humberto Espejo; Srta. María Antonia Morales y Sr. Adalis Oyarzún.
No firma el Ministro Sr. Yurac, no obstante haber concurrido a la vista del recurso y acuerdo del fallo por estar con permiso.
